Manifestaciones de riesgos fiscales locales
El alcance de los riesgos financieros locales depende de los factores de riesgo y del grado de daño, por un lado, y, por otro, de la solidez de las finanzas locales, es decir, de la capacidad de resistir los riesgos. Dado que los niveles de desarrollo económico de las distintas regiones de nuestro país son muy diferentes, el grado de riesgos fiscales locales y la capacidad de resistir riesgos también son diferentes. En las provincias y regiones con un desarrollo económico relativamente rezagado, el problema de los riesgos fiscales locales es relativamente prominente, y las formas de riesgo están diversificadas en las provincias y regiones con un nivel relativamente alto de desarrollo económico, la capacidad de resistir los riesgos fiscales es relativamente fuerte; y las formas de riesgo también son relativamente diferentes. A juzgar por nuestra investigación, los riesgos fiscales locales adoptan principalmente las siguientes formas: Según la matriz de riesgos de la economista del Banco Mundial Hana Polackova, la deuda pública se puede dividir en dos categorías: deuda pública directa y deuda gubernamental contingente. El primero se refiere a las responsabilidades y obligaciones que el gobierno no puede eludir bajo ninguna condición; el segundo se refiere a las responsabilidades y obligaciones que el gobierno debe asumir y cumplir en condiciones específicas. Todas estas responsabilidades y obligaciones están incorporadas en las funciones gubernamentales, pero en términos de expresión, algunas son explícitas y otras implícitas. Por lo tanto, la deuda pública se puede dividir en cuatro categorías: deuda directa explícita, deuda directa implícita, deuda contingente explícita y deuda contingente implícita. También hay cuatro riesgos de deuda pública correspondientes: riesgo de deuda directa explícita, deuda directa implícita y contingente implícito. deuda directa, riesgo de deuda contingente explícito y riesgo de deuda contingente implícito.
1. Riesgo de deuda directa explícita
La deuda directa explícita de las finanzas locales incluye principalmente deudas causadas por représtamos de deuda nacional, deudas causadas por salarios impagos, cuentas de pérdida de alimentos y finanzas municipales. deuda.
(1) Los fondos de représtamo de deuda nacional se implementan desde 1998. Son emitidos uniformemente por el Ministerio de Finanzas y prestados a los gobiernos locales. Se utilizan principalmente para la construcción de infraestructura local, de la cual son. utilizado directamente por los departamentos financieros locales y La parte de reembolso constituye la deuda directa explícita de las finanzas locales. A juzgar por las regiones que investigamos, de 1998 a 2000, la provincia de Jiangxi tuvo los ingresos más bajos por préstamos de bonos del Tesoro, con 2.888,84 millones de yuanes; Shanghai tuvo la mayor cantidad, con 5.406,55 millones de yuanes.
(2) Deuda causada por salarios impagos. En los últimos años, el pago insuficiente de salarios a los empleados de las instituciones administrativas se ha convertido en un fenómeno común en todo el país. Los salarios impagos son sin duda una deuda directa explícita con los gobiernos locales. Nuestra investigación encontró que en octubre de 2001, a 68 de los 80 condados y ciudades de una determinada provincia y a 1.516 pueblos y ciudades se les debían salarios en diversos grados, con un monto de capital adeudado de 2 mil millones de yuanes.
(3) Deudas provocadas por pérdidas de alimentos. Los precios de los cereales de mi país han estado controlados por el gobierno durante mucho tiempo. Desde 1979, en beneficio de los agricultores, los precios de compra de los cereales han aumentado continuamente, teniendo en cuenta los intereses de los residentes urbanos, los precios de venta de los cereales. permaneció básicamente sin cambios durante mucho tiempo, lo que provocó una inversión de los precios de los cereales. Una pesada carga financiera. Hasta ahora, las pérdidas acumuladas de las empresas cerealeras han alcanzado los 240 mil millones de yuanes (Wu Jinglian, 2001). La cuantía de las deudas por pérdidas de alimentos varía de un lugar a otro. Según nuestro estudio, en algunas provincias y regiones, en mayo de 1998, las nuevas deudas por alimentos alcanzaron los 9.410 millones de yuanes. Aún quedan nuevas deudas después de 1998. La cantidad más baja de pérdidas de alimentos fue de 2.900 millones de yuanes. Aunque el departamento de finanzas de alto nivel ha proporcionado políticas tales como aumentar el monto total contratado de los fondos provinciales de riesgo de cereales, asignar fondos adicionales y asignar subsidios para la diferencia en la calidad de las reservas centrales de cereales, debido a la enorme cantidad de deudas pendientes en algunos provincias, es muy difícil digerirlos. Todos ellos son perjudiciales para el sistema fiscal. El buen funcionamiento crea peligros ocultos.
(4) Deuda financiera municipal. Desde la perspectiva de los niveles de gobierno, los problemas de deuda fiscal local se dan principalmente a nivel de condado y municipio, especialmente a nivel de municipio. Debido a la mala base económica y a la situación de ingresos y gastos fiscales de algunas ciudades y pueblos, no hay margen de maniobra en la asignación de fondos. Algunas ciudades tienen dificultades para pagar sus deudas y otras simplemente no pueden pagarlas. A juzgar por la situación que investigamos, a finales de 2000, la deuda directa explícita de una determinada provincia era de 15.660 millones de yuanes, dos tercios de los cuales eran deudas a nivel de condado y municipio. La deuda total de los municipios de la provincia representó el 79,2% de los ingresos fiscales de los municipios ese año, y la deuda promedio de cada municipio alcanzó 1,889,1 millones de yuanes. En algunas ciudades y condados, el nivel de deuda de los municipios ha alcanzado el 100%. Hay 114 pueblos en una ciudad de otra provincia y el monto promedio de la deuda llega a los 10,5 millones de yuanes. Las deudas de algunas ciudades y pueblos superan en 2 o 3 veces los recursos financieros disponibles.
El exceso de deuda fiscal local ha provocado que las agencias gubernamentales locales siempre operen en un entorno "estricto", por un lado, esto ha resultado en que surjan varios cargos uno tras otro, y por otro lado, también han surgido varios riesgos.
2． Riesgo de deuda directa implícita
La deuda directa implícita se refiere principalmente a la deuda formada por la brecha en los fondos de seguridad social. Las opiniones varían sobre cuán grande es esta brecha. A juzgar por la situación en las provincias, municipios y regiones autónomas que investigamos, el déficit en los fondos de seguridad social en 2001 ascendió a unos 400-300 millones de yuanes. Una grave escasez de fondos, junto con la incapacidad de cobrar las deudas históricas en su totalidad, traerá mayores riesgos para los gastos de seguridad social. En particular, debido al establecimiento del sistema empresarial moderno, las quiebras de empresas y la carga cada vez mayor de los gastos médicos y de pensiones debido al envejecimiento de la población, etc., se ha generado una gran incertidumbre en el equilibrio de los ingresos y gastos de la seguridad social. y el mantenimiento de equilibrios adecuados, lo que causará directamente peligros ocultos para la estabilidad social, y el departamento de finanzas inevitablemente asumirá el pago final y el riesgo debido al mecanismo de resultados.
3. Riesgo de deuda contingente explícito
Esto se refiere principalmente a deudas formadas por compromisos públicos y garantías del gobierno, incluidos fondos de représtamo de bonos del tesoro garantizados por departamentos financieros locales y transferidos a empresas e instituciones locales para su uso. Si estas deudas pueden pagarse a tiempo, la financiación no necesita soportarlas; pero si el deudor no puede pagar, la financiación será solidariamente responsable y eventualmente se convertirá en una deuda fiscal. Según una encuesta, la deuda garantizada por el gobierno en una determinada provincia representa el 14,4% de la deuda total, de la cual la deuda garantizada por los municipios representa el 11,2% de la deuda total, lo que significa que el 84% de la deuda garantizada será convertidos en deuda pública real.
4． Riesgo de deuda contingente implícito
Esto se refiere principalmente a deudas que no están comprometidas ni garantizadas por el gobierno. Sin embargo, una vez que estas deudas entran en crisis, el gobierno inevitablemente intervendrá desde la perspectiva del interés público. La intervención gubernamental significa que el gobierno tiene que invertir fondos y asumir responsabilidades. Desde la perspectiva de las finanzas locales, esta deuda se refleja principalmente en las pérdidas no compensadas de las empresas estatales y en la ayuda al sistema de abastecimiento y comercialización y a las fundaciones de cooperación rural.
En los últimos años, diversas organizaciones de inversión y financiación como la Fundación de Cooperación Rural y el Fondo de Acciones Cooperativas de Abastecimiento y Comercialización han estado muy activas en problemas como la financiación ilegal, la solicitud de ahorros a altas tasas de interés y la ilegalidad. Los préstamos son bastante graves. Muchos de ellos se han transformado en deuda pública local y los riesgos fiscales resultantes son difíciles de cuantificar y estimar. Los riesgos de las empresas financieras locales son riesgos fiscales contingentes. Una vez que se produce una brecha en los pagos, el gobierno inevitablemente asumirá parte de la responsabilidad del pago, lo que constituye riesgos fiscales ocultos. En la actualidad, los riesgos contingentes de los bancos, fideicomisos, cooperativas de crédito y otras instituciones financieras locales se manifiestan primero en forma de activos improductivos, que no sólo son grandes en cantidad y elevadas en proporción, sino también debido a los crecientes intereses atrasados. de las empresas, los activos improductivos están aumentando. Entre ellas, las cooperativas de crédito rural y las fundaciones de cooperativas rurales tienen las tasas de activos morosos más altas. En una provincia que investigamos, la tasa de activos morosos de las cooperativas de crédito rural en 2001 llegaba al 54,9%. En algunas ciudades, la tasa de activos morosos de las cooperativas de crédito rurales llegaba incluso al 75,6%, cifra que excedía con creces. la línea de advertencia. Los activos improductivos de las instituciones financieras locales en una determinada ciudad ascendieron a 15.443 millones de yuanes. Los activos morosos de estas instituciones financieras adoptan la forma de riesgos operativos de las instituciones financieras, que pueden resolverse a medida que mejoren las operaciones bancarias. Sin embargo, si la situación empeora y alcanza un cierto punto crítico, los riesgos operativos de los bancos se transformarán. en riesgos financieros. Por ejemplo, una vez que se produce una corrida sobre los depositantes en una fundación cooperativa rural, para estabilizar el orden político y económico local, el gobierno provincial generalmente promete solicitar un nuevo préstamo especial del gobierno central (los préstamos especiales aplicados en las provincias que investigamos se utilizan para rescatar los depósitos personales de los depositantes de fundaciones cooperativas rurales. Los préstamos oscilan entre 850 y 6 mil millones de yuanes). Sin embargo, estos préstamos son básicamente deudas muertas si se conceden, las finanzas a nivel municipal no tienen capacidad de reembolso y los gobiernos locales tienen muy poco dinero para recuperar la deuda. Toda la presión de pago debe trasladarse a las finanzas de todos los niveles. ha traído enormes consecuencias para las finanzas locales.
Además, aunque los fondos recaudados por los gobiernos locales a través de préstamos han jugado un papel importante en la mejora de la infraestructura urbana, el mantenimiento de la estabilidad social, la promoción del desarrollo de la agricultura y la economía rural y la estimulación del crecimiento económico regional, sin embargo, La presión de pago resultante también conlleva ciertos riesgos para las finanzas locales. Los riesgos para los ingresos fiscales se concentran en las restricciones fiscales, y su significado intrínseco es que resulta difícil equilibrar el presupuesto fiscal regular. Debido al débil crecimiento de los ingresos fiscales, la estructura única de ingresos y el fenómeno de la "falsa recaudación", es difícil pagar los gastos reglamentarios previstos en el presupuesto de manera normal, completa y oportuna. Las principales manifestaciones son las siguientes:
En primer lugar, la proporción de ingresos fiscales en el PIB es relativamente baja, a los recursos fiscales locales en todos los niveles se les pueden asignar recursos financieros muy limitados y la capacidad de resistir riesgos es muy baja. .
Por ejemplo, desde la implementación del sistema fiscal de reparto de impuestos en la provincia de Heilongjiang en 1994 hasta 2000, los ingresos fiscales generales aumentaron en un promedio del 13% anual, que fue aproximadamente la misma tasa de crecimiento del PIB de la provincia durante el mismo período. Sin embargo, en comparación con las provincias más desarrolladas económicamente, los ingresos fiscales representaron un PIB menor. Si se calcula sobre la base del calibre de los ingresos del presupuesto general, los ingresos fiscales de la provincia como proporción del PIB han oscilado entre el 5% y el 6%, lo que es inferior al promedio nacional. La proporción de ingresos fiscales locales es relativamente pequeña, lo que hace que la brecha entre los ingresos fiscales locales asignables y la demanda fiscal del año aumente año tras año, la contradicción entre ingresos y gastos se vuelva cada vez más prominente y la capacidad de resistir riesgos se debilite enormemente. .
En segundo lugar, la estructura de la fuente tributaria es única, el desarrollo fiscal "basado en recursos" es limitado y el crecimiento total de los ingresos es lento. Algunas finanzas locales se han visto afectadas por la ubicación geográfica y las condiciones naturales durante mucho tiempo, y la estructura de la fuente tributaria es relativamente única, lo que resulta en un lento crecimiento de los ingresos totales. Por ejemplo, la provincia de Heilongjiang obtiene una gran proporción de sus ingresos fiscales de recursos naturales, de los cuales el petróleo, el carbón, la madera y los cereales son los más destacados. Sus ingresos representan casi la mitad de los ingresos fiscales industriales y comerciales de la provincia, y se han mantenido. en alrededor de 1.300 millones de yuanes, sin crecimiento. En particular, debido a que la explotación de petróleo crudo de Daqing está sujeta a limitaciones de recursos, la producción disminuirá entre 1,2 y 1,5 millones de toneladas por año, y los impuestos sobre los recursos también se reducirán en más de 30 millones de yuanes por año, lo que afectará gravemente el funcionamiento de las finanzas provinciales. Además, debido a la implementación del "proyecto de protección del bosque natural", la producción del área forestal disminuyó en 1.229 millones de metros cúbicos sólo en 1999, lo que tuvo un enorme impacto en las finanzas de Yichun y Daxinganling, que dependen de la silvicultura para su sustento. .
En tercer lugar, el fenómeno de los “ingresos deficitarios” en las finanzas locales es grave. Algunos bancos y empresas han entregado ingresos fiscales ficticiamente, lo que ha dado lugar a superávits falsos y pérdidas reales, lo que ha llevado a un "falso equilibrio y déficit real" en los ingresos fiscales locales, aumentando el contenido de agua de los ingresos fiscales locales y aumentando aún más los desafíos fiscales que enfrentan en el futuro. También hay algunas ciudades y municipios cuyos ingresos presupuestarios fiscales no son realistas y la cantidad de ingresos es relativamente alta. Según una encuesta típica, en 1999, una ciudad de la ciudad de Yichun, provincia de Jiangxi, obtuvo ingresos fiscales totales de 7,451 millones de yuanes, de los cuales 1,682 millones de yuanes se utilizaron para adelantar impuestos provenientes de préstamos bancarios y fondos extrapresupuestarios; tenía una tarea de ingresos fiscales de 4,1 millones de yuanes, y las fuentes fiscales reales eran sólo 2,80 millones de yuanes, la brecha es de 1,3 millones de yuanes, que se compensa en su totalidad con ingresos por inventarios de tierras, multas por planificación familiar e ingresos por planificación general del municipio. , etc. Para cumplir con los objetivos de evaluación de impuestos, ciudades y pueblos como este adoptan diversas formas de anticipo de impuestos, asignan por la fuerza tareas tributarias e incluso gastan dinero para "comprar impuestos" y el gobierno paga por "inactivo" y el departamento de impuestos recauda previamente. los impuestos del próximo año, etc., lo que hace que las ciudades y pueblos El contenido de agua de los ingresos fiscales haya aumentado y los recursos financieros disponibles sean gravemente insuficientes. El riesgo de gasto de las finanzas locales es el riesgo causado por la pérdida parcial de funciones básicas de las finanzas locales debido a la escasez de ingresos, por ejemplo, gastos legales como salarios del personal de los departamentos gubernamentales, gastos de oficina, educación, salud, agricultura, seguridad pública y leyes. los fondos no pueden asignarse a tiempo y en su totalidad, afectando gravemente el desempeño de las funciones gubernamentales y el funcionamiento estable de la sociedad.
Debido a las limitaciones de escala económica, calidad, estructura y sistema, aunque el aumento de los ingresos fiscales en algunos lugares es pequeño, debe proporcionar los recursos necesarios para las operaciones gubernamentales, diversas reformas, desarrollo económico, política. y garantía del Fondo de estabilidad social, especialmente en el proceso de profundización de la reforma y la transición social, como el fortalecimiento de la posición básica de la agricultura, la profundización de la reforma del sistema de circulación de cereales, la mejora del sistema de seguridad social local, el ajuste y el aumento de los salarios de los civiles. funcionarios y empleados de instituciones públicas, y el apoyo financiero, factores como el aumento de la población año tras año han provocado que los gastos fiscales rígidos en todos los niveles de los gobiernos locales sigan aumentando. Por lo tanto, la carga fiscal excesiva, la alta presión y rigidez en el aumento del gasto y las contradicciones prominentes entre ingresos y gastos son manifestaciones concentradas de los riesgos del gasto fiscal local. Los riesgos de déficit fiscal local provienen principalmente de los niveles de condado y municipio. Debido a los limitados recursos fiscales y tributarios de los condados y municipios, el crecimiento de los ingresos es lento, mientras que los gastos corrientes crecen rígidamente y la contradicción entre los ingresos y los gastos fiscales se ha acumulado hasta cierto punto. Por ejemplo, la provincia de Jiangxi tenía 34 condados y distritos deficitarios en 1998, con un déficit de 485 millones de yuanes; en 2001, había 74 condados deficitarios, con un déficit de 1.058 millones de yuanes; Entre los 101 condados emblemáticos de la Región Autónoma de Mongolia Interior, 16 tenían déficit en 1990, con un déficit de 48 millones de yuanes en 2000, respectivamente 47 y 370 millones de yuanes. La provincia de Fujian tenía 33 condados con déficit en 2001, de los cuales 4 tenían déficits superiores a 50 millones de yuanes. Las finanzas de los condados y municipios son la base de las finanzas en todos los niveles. La calidad de las finanzas de los condados y municipios está directamente relacionada con la base de toda la operación financiera local. Las finanzas de los condados y municipios están experimentando déficits, y el monto del déficit continúa creciendo y comienza a extenderse al siguiente nivel. El resultado conducirá inevitablemente al deterioro de toda la situación financiera local y a la acumulación de riesgos financieros.
El análisis anterior muestra que si bien los riesgos fiscales locales se manifiestan directamente en el desequilibrio de los ingresos y gastos fiscales, este desequilibrio afectará el desarrollo social y económico de varios lugares, la autoridad de los gobiernos en todos los niveles y la estabilidad del poder político de base. Por lo tanto, los riesgos fiscales locales no son sólo una cuestión económica, sino una cuestión política que debe controlarse y resolverse mediante medidas efectivas.