Tercera parte: Promover el uso económico e intensivo de la tierra: mejorar gradualmente las reservas de tierra

1. El desarrollo y la evolución del sistema de reserva de tierras

Desde la experiencia de los países occidentales, el establecimiento de un sistema de reserva de tierras favorece el control efectivo de la escala y La estructura del suelo urbano y la realización de los recursos del suelo favorecen el macrocontrol gubernamental del mercado inmobiliario y adaptan el desarrollo de la industria inmobiliaria al desarrollo de la economía urbana. Tomando como ejemplo los "bancos de tierras" de Suecia y los Países Bajos, el Estado puede controlar los mercados de tierras y bienes raíces mediante la operación de adquisición, reserva y transferencia de tierras. En funcionamiento, el banco de tierras se divide en tres eslabones: adquisición de tierras, reserva de tierras y transferencia de tierras. En primer lugar, los municipios compran tierras a propietarios dispersos, por lo que poseen grandes extensiones de tierra para desarrollar. Por ejemplo, la municipalidad de Estocolmo, Suecia, alguna vez poseyó el doble de la superficie terrestre que rodea la ciudad, gran parte de la cual fue comprada hace apenas unas décadas para tierras de cultivo o a precios equivalentes. El enorme banco de suelo permite a Estocolmo desarrollarse rápidamente de una manera más ordenada y eficiente, logrando el objetivo de proporcionar un gran número de viviendas a los residentes a precios razonables. En los Países Bajos, en la década de 1970, más del 80% de los terrenos de los promotores procedían de "bancos de terrenos" municipales. El segundo paso es reservar la tierra. Después de que el gobierno compra tierras a los terratenientes, no las vende inmediatamente sino que las reserva por un período de tiempo. Por un lado, es para aumentar el valor del terreno reservado; por otro lado, el terreno vendido es sólo una pequeña parte del terreno que se ha desarrollado en la etapa inicial de la "reserva de terreno". La mayor parte de la tierra sin una planificación detallada debe reservarse para necesidades futuras, y las tierras agrícolas que no están maduras para el desarrollo deben seguir utilizándose. Normalmente, el gobierno compra tierras en una determinada proporción con respecto a las tierras que vende. Para los terrenos que han sido planificados y listos para ser puestos en el mercado, el gobierno generalmente realiza trabajos de desarrollo preliminares, como nivelar el terreno, construir caminos, pavimentar aceras, construir instalaciones públicas como suministro de agua y tratamiento de aguas residuales, e incluso parques y espacios verdes, y luego alquila o vende el terreno. El último paso es la transferencia de tierras. De acuerdo con las necesidades de terrenos de construcción urbana, el gobierno pondrá en el mercado los terrenos cultivados que han sido reservados por un período de tiempo y se han desarrollado por etapas. Debido a que la compra, planificación y desarrollo de tierras requiere una variedad de habilidades, la implementación de programas de "bancos de tierras" generalmente la llevan a cabo agencias especializadas de propiedad gubernamental o compañías de desarrollo de tierras controladas por el gobierno. Por ejemplo, las principales responsabilidades del Comité de Bienes Raíces del Gobierno Municipal de Estocolmo en Suecia son encontrar terrenos adecuados, determinar el alcance de la compra de terrenos, negociar los precios de los terrenos con los propietarios y ser responsable de recaudar y utilizar los fondos para la adquisición de terrenos, supervisar y; gestionar la nivelación del terreno y la etapa inicial de construcción de carreteras a desarrollar. Proceso de desarrollo; seleccionar desarrolladores para proyectos municipales más grandes, planificar e implementar la asignación y cantidad de viviendas urbanas.

La intención original del sistema de reserva y adquisición de tierras de mi país es principalmente que el gobierno compre tierras "no deseadas" en el mercado y luego las lleve al mercado cuando el mercado las necesite o "alguien quiera". "para regularlo. mercado de tierras. Desde 65438 hasta 2006, Shanghai estableció la primera institución de reserva de tierras del país, el Centro de Desarrollo de Tierras, y posteriormente se establecieron una tras otra Hangzhou, Xiamen, Nanjing, Qingdao, Guangzhou, Zhengzhou y otras ciudades grandes y medianas. En abril de 2001, el Consejo de Estado emitió el "Aviso sobre el fortalecimiento de la gestión de los bienes territoriales de propiedad estatal" (Guofa [2006 54 38+0] N° 15, en adelante denominado Documento N° 15), que claramente requería "calificados "Los gobiernos locales probarán el sistema de reserva y adquisición de terrenos para la construcción", la mayoría de las ciudades de mi país han comenzado a establecer instituciones de reserva de terrenos. Hasta ahora, más de 2.000 ciudades y condados de todo el país han implementado el sistema de reserva de tierras. En la actualidad, existen tres modelos principales para la adquisición y reserva de tierras en mi país: la combinación impulsada por el gobierno, impulsada por el mercado y guiada por la administración y el mercado.

(1) El modelo orientado al mercado que representa Shanghai.

La agencia de adquisición y reserva de tierras negociará con la unidad adquirida para determinar el precio de adquisición de la tierra o acordará la participación en los ingresos de la tierra de acuerdo con su propio plan de adquisición y los requisitos gubernamentales. Según el acuerdo, la agencia de adquisición y reserva de tierras deberá pagar la tasa de adquisición, adquirir la tierra y gestionar los procedimientos de transferencia de tierras de acuerdo con la normativa vigente. Una vez que la agencia de reserva adquiere el terreno, es responsable de la demolición del terreno, la nivelación y las instalaciones de infraestructura relacionadas. El departamento de gestión de terrenos transferirá el terreno reservado que sea fácilmente transferible a nuevos usuarios.

(2) El modelo liderado por el gobierno representado por Hangzhou. El alcance de la adquisición y reserva de tierras está estipulado por regulaciones administrativas gubernamentales. Las tierras dentro del rango especificado son adquiridas, reservadas y desarrolladas por la agencia de reservas de acuerdo con el plan. El gobierno transfiere uniformemente las tierras reservadas mediante licitaciones, subastas y otros métodos. a la demanda de suelo.

(3) Un modelo que combina orientación administrativa y orientación de mercado, representado por Wuhan. La reserva de adquisición de tierras se combina con la configuración del sistema de licencias para transacciones de tierras y se adopta un método de adquisición selectiva. Las tierras asignadas deben obtener un permiso de transacción antes de ingresar al mercado. Las tierras que se ajusten a los planes de planificación y suministro de tierras pueden ser adquiridas por agencias de reserva de tierras o pueden comercializarse públicamente en el mercado de tierras tangibles, cuyos precios se determinan a través del mercado.

El sistema de reserva para la adquisición de tierras juega un papel importante en el control efectivo de la tierra por parte del gobierno y en el macrocontrol del mercado inmobiliario. Sin embargo, dado que el sistema de reserva de tierras es un sistema nuevo, también existen algunos problemas que no se pueden ignorar en su funcionamiento. El principal problema es que algunas agencias de reserva locales ya no compran tierras "no deseadas", sino ubicaciones privilegiadas. Las agencias de adquisición y reserva de tierras en algunas áreas coordinan la adquisición de tierras en nombre del gobierno, e incluso adquieren tierras a precios bajos y las venden a precios altos, privando a los usuarios originales de la tierra de sus derechos e intereses legítimos y poniendo en duda el sistema de reservas de tierras. Además, se gasta mucho dinero en la adquisición y reserva de tierras, lo que actualmente se soluciona básicamente con préstamos bancarios. Cuando los precios locales fluctúen y las tierras de reserva adquiridas no puedan venderse a tiempo, se enfrentarán enormes riesgos financieros. Es más, algunos gobiernos locales actualmente controlan el poder territorial a través de la adquisición y reserva de tierras, y también controlan indirectamente los derechos financieros y monetarios, lo que afecta la implementación de las políticas de macrocontrol del gobierno central. El Documento No. 15 de 2001 proporciona orientación de principios sobre el sistema de reserva y transacción de tierras, es decir, "los gobiernos populares municipales y de condado pueden asignar parte de los ingresos de la tierra para la adquisición de tierras, y las instituciones financieras deben proporcionar apoyo crediticio de conformidad con la ley". El enorme valor activo de la tierra, los enormes ingresos de valor agregado generados en el proceso de adquisición y reserva de tierras, y la falta de un sistema legal para la adquisición y reserva de tierras han hecho que el papel negativo del sistema de adquisición y reserva de tierras en la promoción sea cada vez mayor. obvio.

En 2006, el Ministerio de Tierras y Recursos comenzó a formular las "Medidas de Gestión de Reservas de Tierras" (en adelante, las "Medidas") y las "Medidas de Gestión de Transacciones de Derechos de Uso de Tierras de Propiedad Estatal". Después de más de un año de arduo trabajo, el Ministerio de Tierras y Recursos, el Ministerio de Finanzas y el Banco Popular de China emitieron conjuntamente las "Medidas de gestión de la reserva de tierras" el 5438 de junio + 065438 + 9 de octubre de 2007. El Documento No. 3 del Consejo de Estado emitido en 2008 volvió a establecer requisitos para el sistema de reserva de tierras: el terreno de construcción reservado debe cumplir con el plan, y el terreno de construcción existente no utilizado debe incluirse primero en la reserva. Antes de la transferencia de tierras reservadas, se deben manejar adecuadamente las relaciones jurídicas y económicas, como los derechos de propiedad de la tierra y la compensación por reasentamiento, completar el desarrollo preliminar necesario, acortar el ciclo de desarrollo y evitar la formación de nuevas tierras ociosas. El mecanismo de mercado debe introducirse en el desarrollo temprano de la tierra y la unidad de implementación debe seleccionarse mediante licitación pública de conformidad con las regulaciones pertinentes. Los terrenos que se hayan desarrollado en la etapa inicial serán transferidos por los departamentos de tierras y recursos de los gobiernos populares municipales y de condado de conformidad con la ley.

Dos. El contenido principal de las "Medidas"

Las "Medidas* * * tienen siete capítulos y 30 artículos en total, que cubren el concepto de reserva de tierras, instituciones de reserva de tierras, planificación y gestión del plan de reservas de tierras, alcance de la reserva. y procedimientos, desarrollo de tierras de reserva. La utilización, el suministro de tierras de reserva y la gestión del fondo de reservas de tierras están claramente definidos.

(1) Aclarar el concepto de reserva de tierras y el posicionamiento de las instituciones de reserva de tierras.

Las "Medidas" estipulan que la reserva de tierras se refiere al propósito de regular el mercado de tierras por parte de las y los departamentos de gestión de recursos de los gobiernos populares municipales y distritales, promover la utilización racional de los recursos de la tierra, obtener tierras de conformidad con la ley y llevar a cabo el desarrollo y la reserva con anticipación. La implementación específica del trabajo de reserva de tierras la lleva a cabo la agencia de reservas de tierras. Las instituciones de reserva de tierras serán aprobadas por los gobiernos populares municipales y de condado, tendrán estatus de persona jurídica independiente, estarán subordinadas al departamento de gestión de tierras y recursos y serán responsables del trabajo unificado de reservas de tierras dentro de sus respectivas regiones administrativas. El papel de la reserva de tierras es implementar regulación y control, controlar la cantidad total, la estructura y el momento del suministro de tierras a través de un suministro planificado y oportuno de tierras, y mejorar la capacidad del gobierno para regular el mercado de tierras.

(2) Definir razonablemente los derechos de propiedad de la tierra y proporcionar "tierra neta"

La definición razonable de los derechos de propiedad de la tierra es una parte importante de la reserva de tierras. La transferencia de Maodi (terrenos con edificios y estructuras en el terreno que deben ser demolidos) implica relaciones jurídicas complejas, y también implica la conexión entre la recuperación y transferencia de derechos de uso de la tierra y los procedimientos de demolición estipulados en el "Reglamento de Demolición de Viviendas". . Al mismo tiempo, la demolición y el desarrollo después de la transferencia suelen ser propensos a disputas. Suelo limpio se refiere a terrenos que han sido urbanizados en la etapa inicial después de la demolición, han logrado "siete conexiones y una nivelación" o "cinco conexiones y una nivelación" y tienen condiciones de suministro. En un contexto de "dificultad de demolición y financiación costosa", la transferencia de "terrenos limpios" se ajusta más a las necesidades de la mayoría de los promotores. Las "Medidas" estipulan que el procedimiento de reserva de tierras consiste en recuperar los derechos de uso de la tierra de conformidad con la ley, proporcionar una compensación razonable a las personas demolidas y luego redistribuir la tierra. Además, las agencias de reserva de tierras deben llevar a cabo el desarrollo preliminar necesario después de que las tierras de reserva, especialmente las tierras de construcción colectiva rural expropiadas según la ley, se incluyan en la reserva para que cumplan con las condiciones de suministro. El gobierno suministra "tierras limpias" y aclara las condiciones. gestión de los derechos de propiedad de la tierra, lo que favorece la prevención del abandono de tierras y del acaparamiento de tierras.

(3) Estandarizar la gestión de los fondos de reserva de tierras

La reserva de tierras requiere una gran cantidad de fondos, y la operación de los fondos también implica grandes riesgos. Para prevenir riesgos, las "Medidas" regulan estrictamente la gestión de los fondos de reserva de tierras. Las "Medidas" aclaran que la gestión de los ingresos y gastos del fondo de reserva de tierras debe implementar estrictamente las "Medidas provisionales para la gestión financiera de los fondos de reserva de tierras", y los fondos de reserva de tierras estarán sujetos a fondos específicos, contabilidad separada y presupuesto y final. gestión de cuentas. En caso de insuficiencia de fondos financieros, es necesario realizar actividades de recaudación de fondos. Cuando se trata de préstamos bancarios, los préstamos solicitados por las instituciones de reserva de tierras de bancos y otras instituciones financieras deben ser préstamos garantizados, en los cuales el préstamo hipotecario debe tener un certificado de uso legal de la tierra, la solicitud de préstamo por parte de la institución de reserva de tierras debe cumplir con el préstamo; requisitos de los bancos comerciales y otras instituciones financieras. La escala de los préstamos otorgados por las instituciones de reserva de tierras será consistente con el plan anual de reserva de tierras y el presupuesto del proyecto del fondo de reserva de tierras, y se informará al departamento financiero al mismo nivel para su aprobación. Los préstamos no se otorgarán más allá del plan o escala. . Los préstamos de reserva de tierras deben destinarse a fines específicos, gestionarse de manera cerrada y no deben ser objeto de apropiación indebida. Al mismo tiempo, se estipula que no se utilizarán ningún tipo de fondos financieros para garantizar préstamos de reserva de tierras de conformidad con la ley. Las instituciones de bancos territoriales no podrán otorgar garantías de ningún tipo a terceros.

En tercer lugar, cuestiones a las que se debe prestar atención al implementar el sistema de reservas de tierras.

(1) Las reservas de tierras no pueden competir con los intereses de la gente.

Los bancos de tierras son un acto del gobierno, y las instituciones de bancos de tierras son agencias gubernamentales. El propósito de la reserva de tierras del gobierno es regular el mercado y estabilizar los precios de la tierra, no acaparar tierras y esperar a que aumenten. Esta vez las "Medidas" limitan el alcance de las reservas de tierras a las tierras existentes, impidiendo a algunos gobiernos reservar grandes cantidades de tierras agrícolas o incluso tierras agrícolas básicas después de la expropiación y transferencia, y operar ciudades y tierras. Asimismo, para evitar que queden ociosas las tierras reservadas por los gobiernos locales, si las tierras convertidas en tierras agrícolas y adquiridas conforme a la ley no han sido suministradas durante dos años, se descontará la cuota correspondiente. cuando se emita el plan de conversión de tierras agrícolas para el próximo año. El sistema de reserva de tierras debe beneficiar al pueblo, pero no puede ni debe competir con él.

(2) Financiamiento multicanal para resolver cuellos de botella de capital

En la actualidad, el principal canal de inversión para los fondos de reserva de tierras es el apoyo financiero. El gobierno establece un fondo de ingresos por tierras de propiedad estatal y organiza los gastos de reserva para la adquisición de tierras a partir de los ingresos por uso pagado de las tierras de propiedad estatal, que se utilizan para compensación de tierras, subsidios de reasentamiento, compensación por ocupación de terrenos y cultivos jóvenes, compensación por demolición y tierras tempranas. desarrollo. El segundo es el canal de crédito, que gestiona préstamos bancarios respaldados por hipotecas. Sin embargo, todavía existen problemas de canal único de financiación y de inversión insuficiente en fondos de reserva de tierras. Por lo tanto, además de las subvenciones gubernamentales y los préstamos bancarios, las instituciones de bancos de tierras pueden explorar nuevos canales de financiación. Por ejemplo, el sistema de fondos de tierras establecido por la ciudad de Xiamen integra los ingresos relacionados con la tierra en un fondo de tierras especial unificado, implementa una gestión de ingresos y gastos de dos líneas y resuelve el problema de la fuente de los fondos de reserva de tierras.

(3) Combinar orgánicamente reservas de tierra con disposición de tierras ociosas.

La reserva de tierras se define como el suministro planificado y oportuno de tierras para controlar la cantidad total, la estructura y el momento de la oferta de tierras con el fin de lograr el macrocontrol del mercado de tierras del país. Al reservar tierras, por un lado, se debe dar prioridad a las tierras ociosas, inutilizadas e ineficientes; por otro, la reserva de tierras no debe ser demasiado grande; Al transferir tierras de reserva, debemos considerar el funcionamiento del mercado de tierras y proporcionar una oferta ordenada.